Dans quel contexte est apparue la garantie de la liberté d'établissement dans la Constitution genevoise de 1847 ? Celle-ci garantissait-elle également l’assistance publique sans distinction d'origine ?

Bonjour,

Nous vous remercions d'avoir fait appel au service Interroge, voici le résultat de nos recherches :

Comme l'indique la Chancellerie de la République et Canton de Genève sur la page Le pouvoir exécutif de la Constitution de 1847 à nos jours : « La Constitution du 24 mai 1847 est en partie l'œuvre de James Fazy. Elle fixe aujourd’hui encore le fonctionnement des institutions genevoises. »

A noter qu’une nouvelle Constitution genevoise en date du 31 mai 2012 est entrée en vigueur. Pour une comparaison entre les deux sous l’angle historique et institutionnel, on peut lire l’article de Véronique Métral et Patrick Fleury, La nouvelle Constitution genevoise du 31 mai 2012, à la lumière de la Constitution fazyste du 24 mai 1847 : étude historique, paru dans Commentationes historiae ivris helveticae, aux pages 3-26.

Notre bibliothèque conserve un exemplaire de la Constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847 : Constitution de la République et Canton de Genève, acceptée par les citoyens le 24 mai 1847 et des brochures qui permettent d’apprendre quels ont été les enjeux de l’établissement de cette Constitution au regard des contemporains.

Celle-ci est également disponible en ligne sur Fedlex, la plateforme de publication du droit fédéral. On peut y lire à propos de la liberté d’établissement à l’article 9 que :

« 1. Le droit de libre établissement est garanti à tous les citoyens.

2. Il en est de même de la liberté d’industrie, sous les modifications que la loi peut y apporter dans l’intérêt général. »

Quant aux dispositions générales en matière d’assistance publique, elles sont définies dans l’article 168 :

« 1. L’assistance publique est destinée à venir en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont dépourvues des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables.

2. Elle est subsidiaire aux autres prestations sociales fédérales, cantonales ou communales et à celles des assurances sociales.

3. L’assistance publique est placée sous la direction générale et la surveillance du Conseil d’Etat et plus spécialement sous le contrôle des départements qu’il en charge. »

La note 134 précise que cet article de loi a été « Accepté en votation populaire du 15 juin 1980, en vigueur depuis le 5 juil. 1980. Garantie de l’Ass. féd. du 4 mars 1981 (FF 1981 I 848 art. 1 ch. 8, 1980 III 1137) ».

Il s’agit donc d’un ajout ultérieur, tout comme l’article 169 :

« Les organismes chargés de l’assistance publique sont:

1. l’hospice général, institution genevoise d’action sociale
2. les autres organismes publics ou privés auxquels la loi attribue de telles tâches. »

En effet, l’hospice général n’a pas encore été créé en 1847.

Selon l’exposition Figures de l’ombre. Histoires genevoises, qui a eu lieu à l’Université de Genève en 2019 dont des textes et des illustrations sont en ligne sur la page Assistance publique, on apprend dans la partie consacrée aux indigents que :

« La Constitution du 24 mai 1847 représente un tournant majeur pour le canton de Genève. La déclaration des droits individuels supprime toute différence entre les citoyens et ouvre la voie à une assistance publique sans distinction. » Et ce en vertu de l’article 2, alinéa 1, qui est cité : « Tous les Genevois sont égaux devant la loi. »-

On peut y ajouter l’alinéa 2 de l’article 2 de la Constitution de 1847 (plateforme Fedlex) :

« Le peuple genevois renonce à toute distinction de territoires et à toute inégalité de droits qui pourraient résulter soit de traités, soit d’une différence d’origine entre les citoyens du canton. »

Il est fait référence à l’inégalité des droits des catholiques en matière d’assistance publique dans le canton de Genève dont l’origine remonte à l’entrée de Genève en 1815 au sein de la Confédération helvétique.

Dans l’ouvrage intitulé 75me anniversaire de l’Hospice général 1869-1944, l’origine historique de cette inégalité est expliquée ainsi que la manière dont elle a été abolie :

« Lors de la restauration de la République de Genève et de sa reconnaissance comme canton confédéré de l’Alliance Helvétique, son ancien territoire fut agrandi par la réunion de communes jusque-là sardes ou françaises, sans que cette réunion conférât aux ressortissants ou bourgeois des droits à l’assistance cantonale, alors centralisée en mains de l’Hôpital général de Genève.

Cette anomalie et cette inégalité des droits entre les citoyens d’un canton ayant les mêmes devoirs et les mêmes charges, préoccupèrent des magistrats et des patriotes qui, par esprit de justice et d’équité, voulurent y porter remède. A plusieurs reprises, ils firent des tentatives dans ce but, mais se heurtèrent à une résistance opiniâtre des anciens genevois, qui voyaient là une atteinte à leurs prérogatives et à leurs droits.

A la Constituante de 1862, une proposition du Dr. Isaac Mayor n’eut aucun succès. En 1866, deux citoyens d’opinions politiques opposées, Moïse Vautier et Gustave Pictet, présentèrent chacun, presque simultanément, au Grand Conseil, un projet de loi destiné à unifier les droits des citoyens des anciennes communes réunies ; ils furent vivement appuyés par d’éminents députés, le général Dufour entre autres ; le Grand Conseil adopta ce projet à une forte majorité, mais il fut rejeté par le peuple.

Enfin, en 1868, l’idée fut reprise et admise par le Conseil d’Etat et le Grand Conseil. Le 26 août de la même année, le peuple, réuni en Conseil général, accepta, par 5110 oui contre 1519 non, la loi constitutionnelle pour la création d’un Hospice général, proclamant l’entière égalité entre les communes de l’ancien et nouveau territoire. L’Hospice général était créé. »

Il est mis fin à cette inégalité peu après que les catholiques sont devenus majoritaires dans le canton, soit à partir de 1860, ainsi que le rappelle Valentine Zuber dans son étude La séparation des Églises et de l'État en France et à Genève (1905-1907) : Une solution pour deux histoires, publié en 2008 dans French Politics, Culture & Society.

A la fin du 19e siècle et au cours du XXe siècle, les lois concernant l’Hospice général se multiplient. Pour plus de précisions à ce sujet, nous vous recommandons la lecture de plusieurs ouvrages :

- Lutter contre les pauvres. Les politiques de la mendicité. L’exemple suisse de Jean-Pierre Tabin et René Knüsel

- Une autre Genève : regards sur l’Hospice général

- Sauver le corps, nourrir l’âme. De l’Hôpital général à l’Hospice général de Genève, 1535-1985 publié par Bernard Lescaze

L’article « Assistance » du Dictionnaire historique de la Suisse (DHS) est également très utile, en particulier pour la question de l’assistance hors de la commune d’origine en Suisse. Ainsi :

« Le XIXe s. est marqué par l'uniformisation progressive de l'assistance au niveau des cantons et l'apparition, à l'extrême fin du siècle, des premières Assurances sociales qui la remplaceront.

L'uniformisation législative se fait en ordre dispersé: en 1870, plusieurs cantons n'ont pas encore de loi (Soleure, Neuchâtel, Vaud, Bâle-Ville, Appenzell Rhodes-Extérieures et Rhodes-Intérieures, Tessin, Genève); cinquante ans plus tard, c'est chose faite, sauf dans les Rhodes-Extérieures. La loi règle les points suivants: instance de secours, étendue et modalités de l'assistance, restitution des secours, ressources, moyens disciplinaires et conséquences civiles de l'assistance: en 1914 par exemple, l'assisté est privé du droit de vote et d'éligibilité dans dix-sept cantons. Un courant de l'historiographie actuelle interprète du reste la législation et la pratique de l'assistance comme manifestations de la volonté de la classe dirigeante de discipliner les classes populaires.

Une question traverse toute la seconde moitié du XIXe s., celle du passage de l'assistance par la commune d'origine à l'assistance par la commune de domicile. Alors que le pourcentage de Suisses domiciliés dans la première n'est plus que de 59% en 1860 et de 34% en 1910, l'assistance par la seconde ne s'impose que très lentement: dans deux seuls cantons avant 1914 (Berne en 1857 et Neuchâtel en 1889), dans dix autres entre 1914 et 1939 (Zurich, Lucerne, Bâle-Campagne, Schaffhouse, Appenzell Rhodes-Intérieures, Saint-Gall, Argovie, Tessin, Vaud, Valais). Quatre concordats seront signés (1923, 1937, 1959 puis 1967), les deux premiers entre cantons alémaniques, le dernier entre tous les cantons; ils prévoient que l'assistance sera octroyée par le canton de domicile, celui d'origine remboursant une partie des secours. En 1977 enfin, la question est réglée par une loi fédérale, la première, exception faite d'une loi plus limitée de 1875, en vigueur jusqu'en 1978, qui traitait des frais d'hospitalisation, pour les personnes intransportables, et d'ensevelissement des ressortissants d'autres cantons. »

Quant à la liberté d’établissement en Suisse au cours du 19e siècle, on trouvera également des informations très utiles dans l’article du DHS « Liberté d'établissement » :

« En 1819, treize cantons seulement, qui avaient signé un concordat, reconnaissaient aux citoyens suisses la liberté d'établissement sur leur territoire à condition d'être à même de subvenir à leurs besoins de façon autonome. Les autres cantons ne signèrent pas ce concordat : ils craignaient surtout que leur unité confessionnelle (catholique) puisse être compromise ou qu'ils soient obligés d'assister les indigents. Cette attitude eut des conséquences économiques négatives pour ces cantons ; ils introduisirent des restrictions plus ou moins importantes à cette liberté, si bien que beaucoup d'artisans et d'industriels, en majorité protestants, choisirent d'autres endroits pour exercer leur activité.

Lors de la création du nouvel Etat fédéral en 1848, la liberté d'établissement se trouva au centre des réformes législatives : malgré quelques oppositions ponctuelles, les chrétiens originaires d'autres cantons étaient mis pratiquement sur pied d'égalité avec les habitants résidant dans leur canton d'origine (art. 41 de la Constitution fédérale de 1848). Les restrictions concernant les juifs restèrent en vigueur jusqu'en 1866. Les cantons empêchèrent fréquemment l'application concrète de ce droit et les différends rendirent souvent nécessaire l'intervention du Tribunal fédéral. Avec la Constitution fédérale de 1874, puis la révision de 1891, cette liberté s'élargit; les citoyens suisses venant d'autres communes obtinrent les droits politiques au niveau communal. En 1975, les dernières limitations à la liberté d'établissement tombèrent. »

Pour plus d’informations, on pourra consulter l’ouvrage intitulé Histoire constitutionnelle de la Suisse moderne par Alfred Köhlz, en 2 volumes.

On soulignera encore que l’assistance publique, bien que prise davantage en charge par les cantons à partir de la seconde moitié du XIXe siècle, diffèrent de l’un à l’autre et que son application relève par ailleurs des communes ainsi que l’explique l’article « Assistance » déjà mentionné du DHS :

« Si, dès la première moitié du XIXe s. et jusqu'à aujourd'hui, légiférer et réglementer l'assistance est une compétence cantonale, l'exercice en est toujours laissé aux communes. Certaines tâches sont néanmoins prises en charge par les cantons dès la seconde moitié du XIXe s. Ainsi le canton de Berne crée-t-il une direction des secours publics en 1859 pour les Bernois domiciliés hors du canton. A Genève, l'Hospice général intervient dès 1867-1868. A Zurich et à Schaffhouse par contre, des propositions allant dans ce sens au début du siècle n'aboutissent pas. L'essentiel du rôle joué par l'Etat cantonal consiste à contrôler le travail des communes, à les aider financièrement, à contribuer à la fondation et aux frais de fonctionnement d'établissements. »

Pour poursuivre les recherches, il conviendrait donc de choisir un ou plusieurs cantons et de prendre en compte le niveau communal de compétences en matière s’assistance publique. L’apport de certains d’entre eux à l’Etat social est l’un des aspects de l’ouvrage De l'assistance à l'assurance sociale : ruptures et continuités du Moyen Age au XXe siècle publié sous la direction de Hans-Jörg Gilomen, Sébastien Guex et Brigitte Studer, dont nous vous recommandons également la lecture.

Dans l’article de Jean-Pierre Tabin intitulé L’importance de la question des destinataires de l’assistance publique pour la construction nationale, à la page 345, dans l’ouvrage mentionné ci-dessus, il est précisé que :

« Les bases de l’assistance sociale se trouvent aux articles 45 et 48 de la Constitution de 1874. L’article 45 règle le droit individuel d’établissement en Suisse et en particulier des personnes sans ressources. Le droit à l’établissement dans un canton peut être retiré à ceux qui tombent d’une manière permanente à la charge de la bienfaisance publique, et auxquels leur commune d’origine refuse une assistance suffisante après avoir été invitée officiellement à l’accorder. »

La Consultation en ligne de la Constitution fédérale de 1848 et de la Constitution fédérale de la Confédération de 1874 pourra également être utile, tout comme celle de l’ouvrage publié à l’occasion de l’exposition réalisée pour les 175 ans de la Constitution fédérale au Musée national suisse : Bon anniversaire à tous vos droits. Les 175 ans de la Constitution fédérale.

Pour les aspects historiques, nous vous conseillons la lecture de l’ouvrage de Thomas Maissen disponible en ligne sur le catalogue Swisscovery : Histoire de la Suisse.

Nous espérons que ces éléments vous aideront dans votre recherche. N'hésitez pas à nous recontacter pour tout complément d'information ou toute autre question.

Cordialement,

www.interroge.ch

Service de référence en ligne des bibliothèques de la Ville de Genève